Сергей Чернов: Необходима консолидация местного самоуправления, органов исполнительной власти, политических сил и общественности для восстановления Украины

Проблемы и вызовы для местного самоуправления во время военного положения, восстановление имущества громад, экология, человеческие ресурсы. Эти и другие болезненные вопросы прокомментировал Сергей Чернов, президент Украинской ассоциации районных и областных советов.

– Какие ключевые проблемы и вызовы для местного самоуправления во время военного положения?

Как бы кто ни считал, органы местного самоуправления являются весомыми игроками, когда необходим эффективный ответ на вызовы, с которыми сталкиваются наши громады. Они занимаются интеграцией ВПЛ, действуют на поддержку ВСУ, занимаются гендерным равенством и вопросами привлечения молодежи, реализуют местные инициативы по защите окружающей среды и т.д. Поэтому я выделил бы несколько направлений:

— люди: гуманитарные и социальные проблемы;

— деньги: экономические трудности;

— окружающая среда: экологические проблемы.

Самыми серьезными проблемами на местном уровне являются демографические потери в громадах, пострадавших от военных действий и оккупации, разрушения инфраструктуры, имущества и бизнеса. 13 миллионов человек были перемещены, из них почти 8 миллионов выехали из Украины, а остальные мигрировали внутри страны, преимущественно в более безопасные районы на западе страны. К примеру, население города Волчанск на Харьковщине уменьшилось почти в 5 раз. Миллионы людей потеряли жилье, работу, а многие, к большому сожалению, и близких.

Из-за бомбардировок, ракетных обстрелов, уничтожения или разрушений объектов критической инфраструктуры Украина получила десятки случаев экологической катастрофы. Агрессор намеренно выбирает самые уязвимые, экологически опасные объекты, а таких в Украине более 20 тысяч. Это нефтебазы, газо- и нефтепроводы, хранилища радиоактивных отходов, токсичных веществ, в том числе, таких как хлор, аммиак, сложные углеводороды и другие. В результате загрязнение атмосферы, грунтов, поверхностных водоемов и подземных вод опасными веществами.

А дополнительно земли, которые были или находятся в оккупации. Нам понадобятся годы, чтобы снова вернуть его в пользование.

- Что касается экологии. Конечно, во время действия военного положения приоритеты страны несколько иные, но в дальнейшем, интегрируясь в европейскую среду, Украина будет вынуждена брать на себя жесткие обязательства по защите окружающей среды. Не стоит ли подумать об этом уже сейчас?

Работы в этом направлении очень много. Мы с коллегами анализировали эту ситуацию. По результатам признания нашего государства страной-кандидатом мы попадаем в другое измерение технических требований.

Возьмем водоснабжение. Уже сейчас на основании анализа имеющихся данных о состоянии экологии, понимаем, что этот вопрос водообеспечения и климата в целом будет иметь решающее значение в дальнейшем планировании восстановления страны.

У нас и сейчас существуют проблемы в сфере водообеспечения, а после имплементации Европейских директив мы будем должны перестроить все системы водозаборов и очистки сточных вод. Для этого не хватает ни опыта проектирования, ни необходимого оборудования, потому что оно в Украине почти не производится. Следовательно, решение вопроса водонасыщения территорий имеет в себе значительный инвестиционный потенциал.

Или рассмотрим карбоновый след продукта, на который европейский потребитель начинает тщательно присматриваться.

Первыми уже более 2-х лет ограничения ощущают на себе сельхозпроизводители – экспортеры энергетических культур, которые не могут подтвердить карбоновый след в продукции. А как им это сделать, если в Украине не внедрен ни один верификационный центр по оценке карбонового следа в продукции.

Другим ярким примером упущенных возможностей является отсутствие верификации зеленой электроэнергии. ГП "Гарантированный покупатель", например, могло бы получать дополнительные поступления, реализуя "Зеленые сертификаты" на рынке ЕС, а также упростить экспорт продукции электрометаллургии. Не вышло.

Еще одно окно возможностей, которое до сих пор способно стать движущей силой во многих вопросах, — комплексный характер внедрения механизмов рециклинга в управлении отходами и их повторного использования. Мы понимаем, что потенциал угольных месторождений Украины потерян, вопрос обеспечения газом носит крайне сложный как экономический, так и политический характер.

В то же время, есть значительный потенциал повторного использования отходов. Только бытовых отходов образуется около 11 млн тонн в год, из них подвергается переработке менее 5%, остальные отправляются на свалки. Все это может стать сырьем для энергетических установок для его сжигания. Это позволит не только улучшить экологическое положение, но и компенсировать потери энергетической системы, где значительную роль выполняла работавшая на угле тепловая генерация.

Вообще климатическая политика может и должна стать движущей силой в восстановлении нашего государства, поскольку в настоящее время она является крупнейшим инвестиционным механизмом в мире, а эффективная ее реализация предпочитает международную торговлю.

Крайне непредсказуемые последствия будет иметь подрыв Каховской ГЭС, повлекший за собой настоящую экологическую катастрофу. Но, как вы понимаете, это только начало. Все экстренные службы задействованы в работе с чрезвычайной ситуацией, созваны заседания Совета Безопасности ООН, международных природоохранных организаций. По моему убеждению, такие действия можно расценивать исключительно как терроризм против мирного населения с явными признаками нарушения Женевской конвенции.

- Не меньшее значение, чем климатические вопросы или зеленая энергетика в Евросоюзе, имеет региональная политика. Сможем ли мы обеспечить необходимый уровень управления после обретения Украиной членства в ЕС?

Если честно, мы прошли в этом направлении менее половины пути. И в первую очередь требует доработки правовой аспект, потому что в Украине отсутствует действенная правовая база поддержки сельских территорий и индустриализированных зон.

Кроме того, нам необходимо вернуться к наполнению Государственного фонда регионального развития и главное обеспечить, чтобы он выполнял свое назначение. А именно: финансировал проекты регионального развития, в соответствии с разработанными стратегиями, а не работал как источник для субъективного распределения субвенции.

Считаю, что Украине следует использовать опыт Польши и дополнительно создать Центр европейских проектов, который будет осуществлять менеджмент части европейских финансовых фондов. Подчиняться такой Центр должен Правительству. Среди приоритетов его деятельности должно быть повышение эффективности освоения европейских средств, контроль за их рациональным использованием, поддержка трансграничного и транснационального сотрудничества.

Следующее. Кадровый голод, особенно сейчас, в условиях войны. Как следствие, на региональном уровне мы часто сталкиваемся с несостоятельностью или неготовностью принимать современные управленческие решения. Требуется системная работа по подготовке кадров. Должны научить должностных лиц разрабатывать стратегии развития громад, которые будут синхронизироваться с региональной и государственной стратегиями. Пока этого не произойдет власть ни одного уровня (базового, субрегионального, регионального или государственного) не будет понимать приоритетность реализации проектов.

А еще необходимо привить им среднее и долгосрочное планирование, научить утверждению соответствующих бюджетов по правилам и принципам ЕС. Кстати, действующая политика "Европа регионов" в бюджете ЕС является второй по величине статьей после сельскохозяйственной политики. А это о чем-то говорит.

- С экономической составляющей понятно, но вопросы человеческих ресурсов и окружающей среды — не должны ли им более тщательно заниматься громады на местах?

Некоторые проблемы являются результатом незавершенности реформы местного самоуправления и административно-территориальной реформы.

Реформа началась еще в 2014 году, и в начале 2022 года все еще существовали недостатки, в том числе относительно распределения полномочий, ответственности и ресурсов между выборными органами местного самоуправления и местными органами исполнительной власти.

Война осложнила весь процесс децентрализации, поскольку нынешнее положение громад сильно отличается в зависимости от того, насколько они удалены от линии фронта и насколько пострадали от военных действий.

Наблюдается явная тенденция к рецентрализации (большинство полномочий переданы от местного самоуправления в военную государственную администрацию), что понятно в условиях кризиса, но это создает риски для достижений реформ.

В целом сотрудничающие отношения между выборными органами власти и военной администрацией являются новой реальностью, за которой необходимо внимательно следить.

– То есть одна из главных идей реформ по созданию самодостаточного самоуправления в сложных условиях не сработала?

Конституция Украины закрепляет три уровня местного самоуправления в государстве: базовый уровень – сельские, поселковые, городские советы; субрегиональный уровень – районные советы; региональный уровень – областные советы.

В 2014 году Кабинет министров Украины утвердил Концепцию реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, согласно которой все три уровня по завершению реформы должны получить широкие полномочия и финансовые инструменты. А еще после внесения изменений в Конституцию, областные и районные советы должны были получить возможность создавать собственные исполнительные органы.

Эта Концепция – это не что-то из никуда. Она была разработана на основе лучшего опыта развития местной демократии и положительно одобрена Советом Европы, в том числе соответствие Европейской хартии местного самоуправления.

К сожалению, еще до начала российского вторжения все пошло не по плану. И одна из причин, на мой взгляд, заключается в том, что центральные органы власти сосредоточили свое внимание только на проведении административно-территориальной реформы и реформе базового уровня. В то же время не только не произошло никаких существенных позитивных изменений в реформе областных и районных советов, но и напротив вопреки положениям Концепции в сентябре 2020 года Верховная Рада приняла закон, внесший изменения в Бюджетный кодекс Украины и значительно ослабившую роль субрегионального уровня.

В соответствии с Концепцией, районные советы должны обеспечивать предоставление медицинских услуг вторичного уровня, содержание школ-интернатов, социальных центров и других учреждений для предоставления услуг, которые по принципу субсидиарности могут качественно предоставляться только на районном уровне.

Европейская хартия местного самоуправления закрепляет, что объем финансовых ресурсов органов местного самоуправления масс будет соответствовать функциям, предусмотренным конституцией или законами. А что мы получили? Изменения в Бюджетный кодекс исключили районные бюджеты из механизма горизонтального выравнивания и из числа "получателей" образовательной и медицинской субвенции, оставив без финансирования исполнение полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Украины.

Более того, районные советы остались без достаточного финансового обеспечения своей деятельности, поскольку согласно статье 641 Бюджетного Кодекса Украины в состав доходов общего фонда районных бюджетов вошли источники, которые не могут существенно влиять на их наполнение. Например, налог на прибыль предприятий и финансовых учреждений коммунальной собственности, учредителем которых являются районные советы. Казалось бы уместный ход. И общеизвестно, что коммунальные предприятия учреждаются не столько для получения прибыли, как для предоставления необходимых жителям района услуг по автоперевозке и содержанию местных дорог, социально-культурных, медицинских и экологических.

Так что фактически единственным реальным источником поддержки деятельности районных советов оказалась ежегодная государственная субвенция, которой хватает только на зарплату нескольким работникам совета. Наличных средств не хватает даже на содержание административных зданий, в которых в подавляющем большинстве кроме районных советов размещены районные военные администрации, другие социально важные учреждения и организации.

– Насколько понимаю, районные советы избавились от подавляющего количества имущества, которое было у них на балансе. Это должно было исправить их бюджеты.

Знаете, на самом деле, это другая боль. В соответствии с Законом Украины "О местном самоуправлении в Украине", имущество общей собственности территориальных громад района может быть передано, но только по предварительному обращению местного совета базового уровня на территории которого находится соответствующий объект. В свою очередь, районные советы обязали в одностороннем, принудительном порядке передать в течение шести месяцев все имущество территориальным громадам базового уровня.

В итоге, согласно информации районных советов, только через полгода после передачи имущества громадам более 250 объектов социальной инфраструктуры прекратили свое существование или были ликвидированы, а около 100 – ухудшили предоставление услуги. Прежде всего это больницы, спортивные школы, школы искусств, другие учреждения внешкольного образования, архивы, музеи, учреждения социальной опеки и т.д. На сегодняшний день ситуация еще ухудшается. Например, в Калушском районе Ивано-Франковской области прекратил свою деятельность Центр социальной реабилитации детей-инвалидов. В Бердичевском районе Житомирской области закрыто 9 школ. В Самборском районе Львовской области прекратил предоставлять услуги Центр социальной поддержки детей и семей. Это лишь несколько примеров, они не единичны во всех областях Украины. Спросите людей – получателей услуг, они предоставят полную объективную информацию.

Нарушения порядка передачи имущества общей собственности территориальных громад в результате привели к негативным последствиям. По состоянию на сегодняшний день, согласно Госбюджету, три из четырех громад являются дотационными, потому что не в состоянии за собственные поступления выполнять в полном объеме полномочия и предоставлять полный перечень услуг, финансово содержать переданные им объекты.

Следовательно, ослабление субрегионального уровня органов местного самоуправления не привело, как может кто-либо ожидал, к существенному повышению уровня предоставления гражданам соответствующих услуг на базовом уровне.

- Эксперты продолжают спорить о целесообразности субрегионального уровня. Каково Ваше мнение по этому поводу?

С начала полномасштабной террористической войны в отношении Украины районные советы стали важной составляющей организации сопротивления агрессору. Руководители районных советов, депутаты и работники исполнительных аппаратов постоянно обеспечивают координацию работы с военными администрациями, многие с оружием в руках защищают страну, обеспечивают доставку гуманитарной помощи жителям территориальных громад и ВСУ, стали крепкой цепью терробороны, изучают потребности и оценивают последствия разрушений.

По меньшей мере, 10 стран Европейского Союза имеют органы местного самоуправления субрегионального уровня. Соседняя Польша раньше имела два уровня местного самоуправления — базовый и региональный, однако во время реформы перешла в трехуровневую систему и доказала эффективность именно такой модели местных представительных органов.

"Страны, имеющие такую площадь, как Польша, не говоря уже о таких площадях, как в Украине, имеют все три уровня самоуправления. Нет государства с такой территорией, которая была бы ограничена двумя уровнями", — уверен один из родителей польской реформы местного самоуправления. Ежи Регульский.

Польша достигла эффективности благодаря тому, что прежде всего провела качественную нормотворческую работу, а затем четко следовала этим наработкам. Во-первых, был определен общий перечень полномочий органов местного самоуправления, а во-вторых, в соответствии с принципом субсидиарности были определены уровни местного самоуправления, на которых эти полномочия могут быть наиболее эффективно выполняться. В частности, в польском Законе "О уездном самоуправлении" для субрегионального (районного) уровня местного самоуправления выписано более двух десятков полномочий.

Частью четвертой статьи 140 Конституции Украины определено, что органами местного самоуправления, представляющими общие интересы территориальных громад сел, поселков и городов, являются районные и областные советы. Если кто-то считает, что он умнее других и этот уровень лишний, пусть сначала внесет изменения в Конституцию Украины. Это будет честно по отношению ко всем – громадам, работникам, депутатскому корпусу.

– Какой видится роль органов местного самоуправления в восстановлении Украины от последствий войны?

Очень велик соблазн, но временные меры ре-централизации не должны стать постоянными атрибутами системы местного самоуправления.

Казалось простое, понятное дело. В то же время, проектом постановления Кабинета Министров Украины "Об утверждении порядков по вопросам восстановления и развития регионов и территориальных громад" не предусматривается участие областных и районных советов как органов местного самоуправления, представляющих общие интересы территориальных громад сел, поселков и городов, в рассмотрении проектов регионального (местного) развития, которое должно разрабатывать вместе с планом восстановления территориальных громад сельские, поселковые, городские советы.

Согласно Порядку, который предлагается утвердить постановлением Кабмина, областные и районные советы не определяются субъектами властных полномочий, осуществляющих подготовку, согласование или утверждение региональных планов восстановления и развития территориальных громад. Кроме того, Порядком не предусмотрена возможность включения представителей областных и районных советов в соответствующие рабочие группы по разработке регионального плана восстановления и развития и подготовки проектов планов восстановления и развития территориальных громад.

Согласно указанному Порядку, заинтересованными участниками разработки проектов плана восстановления и развития регионов определяются местные органы исполнительной власти, а органы местного самоуправления отстраняются от этого процесса на всех уровнях – от областного до базового.

Поэтому когда говорят, что реформе местного самоуправления у нас "Зеленая улица", время от времени не понимаешь: это прямая, свободная дорога, где горит только зеленый свет светофоров; то ли проход между двумя шеренгами чиновников, вооруженных гибкими прутьями и насыпающих с обеих сторон ударов.

Убежден, что необходима консолидация местного самоуправления, органов исполнительной власти, политических сил и общественности для восстановления и развития Украины. Надо помнить: признавать и исправлять ошибки присуще сильным, тем, кто думает не только о настоящем, но и о будущем.