Нове суперміністерство в Україні: Чому необхідно ліквідувати ЦВК

Про особливості організації виборчого процесу Depo.ua розповів Олександр Коновал – з 2010 року голова, секретар, юрист Харківської обласної виборчої комісії, в 2012 році – член ОВК округу №176 з центром в місті Балаклія Харківської області, в 2007 році – глава ОВК округу №174, член виборчих комісій різного рівня, починаючи з виборів народних депутатів СРСР 1989 року, учасник міжнародних місій спостереження на виборах у Грузії, Литві, Нідерландах, Норвегії від мониторингово-аналітичної групи CIFRA.

Олександре Миколайовичу, ви найчастіше працювали у виборчкомах, представляючи не владні політичні сили. Як це впливало на виконання ваших функцій?

Звісно, партійно-квотний принцип формування накладає відбиток на роботу комісії в цілому. Глибоко порочний, я вам скажу, принцип. Якщо з боку влади тримається дистанція, то від партійних штабів ти нікуди не дінешся. Всі вони, так чи інакше, впливають, тому що ти делегований туди від політичної партії і ця політична партія у будь-який момент може тебе відкликати без пояснення причин.

У проекті закону про вибори народних депутатів 2011 року була норма про те, що суб'єкт надання кандидатури не може відкликати членів комісії, яких він надав. Це норма, яку було рекомендовано та схвалено Венеціанською комісією. Але, на жаль, в остаточній редакції закону ця норма була змінена на рівно протилежну і тепер партії мають право необмеженого відкликання членів виборчих комісій.

Я не скажу, що вплив політичної сили на членів комісії - це завжди негатив. Частіше - навпаки. Тим не менше, між вимогою Закону щодо неупередженості члена комісії і вимогою лояльності до політичної сили - є очевидний конфлікт.

З урахуванням цього, які вибори для вас були найскладнішими?

Я у виборах брав участь з 1989 року, перші вибори були – це вибори народних депутатів СРСР у квітні 1989 року. Оскільки це були мої перші вибори, вони були найскладнішими. Все робилося так би мовити "вручну". Уточнювали списки виборців дільничні комісії: ходили в паспортні столи, обходили квартири, приватні будинки. Вручну писалися протоколи, рішення комісії...

А в незалежній Україні які вибори вам запам'яталися як найбільш складні з точки зору впливу на комісії того ж партійного принципу?

Я не можу сказати, що саме партійний принцип вплинув. Мабуть, дуже важкими були вибори 2006 року.

Коли повністю відмовилися від "мажоритарки"?

І на загальнонаціональному рівні, і на рівні місцевих рад була стовідсоткова "пропорціоналка". Одночасно проводилися вибори до місцевих рад і до Верховної Ради.

Що було складного?

Було складно те, що, по-перше, кілька виборів різного рівня. Там, по-моєму, було чотири, якщо говорити по місту Харкову. Це вибори до Верховної Ради, вибори в обласну раду, вибори до міської ради, вибори в районні ради в місті. І так було досить складно. А до того ж додалося запровадження партійно-квотного принципу формування комісій, прийшло дуже багато новачків.

Сам партійний принцип привніс у роботу багато конфронтацій всередині комісій, тобто була маса скандалів, маса взаємного непорозуміння. Підрахунок в дільничних комісіях і встановлення результатів в територіальних тривав дуже довго. Тобто двоє-троє діб – це було нормально.

Тоді які вибори ви можете назвати самими простими, якщо так можна висловитися, курйозними?

Найспокійнішими були вибори 1994 року – і президентські, і парламентські. Закон був простий і зовсім невеликий, всього 52 статті. Не було міжпартійної конфронтації, комісії формувалися на інших принципах. Центральна виборча комісія, по суті, була такою громадською структурою, яка створювалася за 120 днів до виборів. До неї входили представники місцевих рад, громадських організацій, вишів, трудових колективів і так далі. Не було цього суперміністерства, яке є зараз. Тоді не було такого потоку грошей, бізнесу, який йшов у владу. Він був, але це були якісь незначні відсотки.

Чи є зараз достатнім фінансування виборчого процесу, особливо в частині організації голосувань і винагороди задіяних осіб?

Хто ж скаже, що в нього достатня зарплата? Ні, звичайно! Ні, бо пересічний член дільничної виборчої комісії отримує 340 грн. Зараз, звичайно, будуть переглядатися ці норми. Але, для порівняння, їх колеги в Литві отримують 2 євро на годину. Не говорячи вже про більш багаті країни.

Що стосується іншого, матеріально-технічного забезпечення, я маю на увазі приміщення, меблі, оргтехніку, канцтовари, транспорт, то, загалом, завжди справлялися. Значну частину цього забезпечення надають органи місцевого самоврядування, державні адміністрації. Навіть якщо десь в чомусь не вистачало бюджетного фінансування, то вони завжди допомагали.

Як ви вважаєте, існуюча система виборчих комісій дозволяє ефективно, справедливо і точно встановлювати результати виборів?

Хороше питання. Я сформулював би так: чи є ефективною існуюча виборча адміністрація, чи користується вона довірою на сьогоднішній день? Якщо говорити про організацію та проведення виборів, основної місії виборчої адміністрації, то вона з нею справляється цілком. Але не можна заперечувати наявність серйозної і затяжної кризи. І справа не тільки в ситуації зі складом ЦВК. Ми маємо можливість бачити це від виборів до виборів. Відбуваються конфлікти між комісіями різного рівня, коли комісії вищого рівня доводиться втручатися в ситуації, які виникають на місці. По 2015 року ми пам'ятаємо той же Маріуполь, Кривий Ріг, Харків, Слов'янськ.

Коли іноземні посольства втручаються у роботу виборчих комісій. Власне кажучи, ми всі пам'ятаємо, як попередній посол Сполучених Штатів в "Твіттері" то схвалював, то засуджував якісь рішення виборчих комісій. Я маю на увазі Джеффрі Пайєта. Людина, яка відчувала себе, фактично, намісником, який може втрутитися в будь-яке рішення будь-якого органу влади чи місцевого самоврядування і вказати, як повинно бути.

(Бере Закон про вибори). Що таке виборча комісія? Давайте задамося питанням. Так ось, згідно чинного законодавства, "виборчі комісії є спеціальними колегіальними органами, уповноваженими організовувати підготовку та проведення виборів". Органом чого? Бувають органи без організму? Тут є "проклята невизначеність".

Якщо раніше в законі про вибори президента вказувалося, що це органи влади, то зараз просто – "органи". Органи чого? За змістом, так, це суб'єкт владних повноважень - орган державної виконавчої влади по набору тих повноважень, якими комісії наділяються. Але про це не йдеться. Якщо ми визнаємо комісії органами виконавчої влади, то ким є члени комісії? Державними службовцями? Повинні бути державними службовцями. А державним службовцям заборонено членство у виборчій комісії. Коло замкнулося.

Що стосується Центральної виборчої комісії, тут зрозуміло. Це орган виконавчої влади. Хоча якщо ми говоримо про ЦВК 1998 року, в 1997 році вона була створена, як постійно діючий орган виконавчої державної влади, і ЦВК нинішню, 2018 року, - це різні органи.

Цей орган створювався як комісія для встановлення результатів голосування, не більше того. Ну, і для арбітражу у деяких спірних ситуаціях. Спочатку він таким і був. Звідси і спосіб його формування. Фракції дають рекомендації, а президент подає ті кандидатури, які вважає за потрібне, у Верховну Раду і Рада затверджує склад Центральної виборчої комісії. Для такого органу – це нормальний спосіб формування.

Але за цих 20 років зусиллями, як нашої прогресивної громадськості, так і наших не менш прогресивних законодавців і тих же амбассад, чию прогресивність я не в силах описати словами, ЦВК перетворилася в суперміністерство – орган, наділений не тільки виконавчими повноваженнями. Він роз'яснює, як застосовувати закони, тобто він забирає на себе законодавчу владу. Він вирішує, що законно, а що незаконно, що є повноваження судової гілки влади. Таким чином, це не те, що повинно було б бути. У багатьох європейських країнах взагалі немає центральних виборчих комісій.

У нас же ця гіперцентралізація призвела до дуже негативних наслідків, в тому числі і при формуванні. Чим орган забирає на себе більше повноважень, тим більше він цікавий в плані того, щоб взяти його в свої руки. У нас глухий кут, будемо говорити, кадрова криза, що триває 4 роки, тому що занадто багато повноважень зосереджено в руках цього органу, занадто багато. Тобто виходом тут може бути тільки децентралізація.

Що значить децентралізація відносно ЦВК?

В принципі скрізь, де є нормально працюючий інститут виборів, центральна роль, головна місія в організації виборів лежить на органах місцевого самоврядування. Як такі виборчі дільниці десь є, десь виборчою дільницею вважається те, що у нас називається округом. А виборчу дільницю, куди люди приходять голосувати, це polling station - пункти голосування. Там немає жодної виборчої комісії. Хто обладнає виборчі дільниці? Муніципалітети, звичайно ж. Там ніяких коштів на рівні дільничної комісії не потрібно, не потрібно наймати технічних працівників. Муніципалітет повністю обладнує і готує цей пункт для голосування. Завдання людей, членів бюро – прийти, видати бюлетені, простежити, щоб був порядок. І потім порахувати, зібравши бюлетені, відвезти їх в муніципалітет чи округ. Тобто дільнична виборча комісія, як би вона не називалася, повинна бути органом самоорганізації виборців, без будь-яких владних повноважень.

І в часи незалежності до 2010 року, і до незалежності ті ж територіальні комісії з місцевих виборів формувала місцева рада. Це абсолютно логічно. По суті своїй, територіальні комісії є органами місцевого самоврядування. Тепер цю функцію забрала ЦВК, зосередивши в своїх руках ще одне повноваження, абсолютно нехарактерне для жодного органу, який має адмініструвати вибори.

Загалом, якщо однією фразою, то відповідь на ваше запитання буде такою: децентралізація для ЦВК означає її ліквідацію.

Як ви ставитеся до електронного голосування?

Я ентузіаст і партизан автоматизації виборчих процедур. Але. Тут є тонка грань. Довіру до інститутів державної влади в нас у значній мірі підірвано. І не тільки до інститутів державних, взагалі до всіх інститутів. У нас не довіряють партіям. При тому рівні, з яким довіряють партіям, взагалі стає безглуздою пропорційна виборча система. Кого ми обираємо, якщо людина прийшла, проголосувала, а на наступний день говорить: "Я не довіряю"? Не довіряємо партіям, не довіряємо громадським організаціям, Кабінету міністрів, Верховній Раді. Не довіряємо всім. Більш-менш нормальний рівень довіри мають місцеві органи влади і традиційно церква та армія.

У такій ситуації підірвати довіру до інституту виборів – дуже небезпечна річ. Тут потрібно, впроваджуючи технологічні нововведення, пройти по лезу бритви так, щоб не нашкодити, не качнути в бік повної недовіри. Бо якщо немає довіри до інституту виборів, тоді все це безглуздо – і електронне голосування, бюлетені, і всі ці комісії, партії, висування.

Впроваджувати нові технології безумовно потрібно. Але я б все-таки вважав за краще почати не з голосування, а, приміром, з автоматизації процедури реєстрації кандидатів, із заходів, які умовно "наблизили" б урну до виборця.

Недовіра в основному пов'язана з порушеннями на виборах. Коли в ході виборчого процесу відбуваються найзначніші порушення, які впливають на результати виборів?

Я не скажу, що це відбувається тільки через крики "порушення", "страшні маніпуляції", "махінації". Зараз ми спостерігаємо світовий феномен - недовіру до електронних засобів голосування і повернення до традиційних: папір і олівець. У нас же ще накладається цілеспрямована пропаганда, яка велася останні 15 років точно, коли що б не відбувалося, як би не відбувалося - вискакує активіст з криком "страшні махінації, фальсифікації і маніпуляції", навіть не вникаючи в суть справи. Якщо людям систематично вдовбувати, що "навіщо голосувати, вони там вирішать, як їм треба", то, природно, у людини виникає недовіра до виборів, як інституту.

Тобто ви хочете сказати, що порушень в ході виборчого процесу немає?

Порушення є, звичайно.

Коли вони відбуваються?

Так на будь-якому етапі виборчого процесу трапляються. І при підготовці, і при голосуванні, та при підрахунку. Найчастіше порушення відбуваються процедурні. Щоб було зрозуміло, наш закон про вибори народних депутатів візьмемо, приміром, 1993 року, він налічував 52 статті. То була тоненька книжечка. Зараз ось закон про місцеві вибори (показує книгу приблизно на 150 сторінок) у два рази більше, 101 стаття. В тіло закону впроваджено безліч речей, які в законі не повинні бути. Ускладнені процедури і прописані, найчастіше, так, ніби з наміром заплутати, поставити людину в глухий кут.

Крім того, якщо ми говоримо про Харківську область, це, по пам'яті, 1681 виборча комісія, з них тільки 610 – це Харків. А сільські комісії, це своя специфіка... А стаття 77 "Організація і порядок голосування" налічує 18 частин, це 4 сторінки, плюс ще 3 сторінки – це голосування за місцем перебування. Людину навмисно заганяють у ситуацію, коли він що-небудь, але порушить. А далі вискакує активіст...

Тобто основні порушення відбуваються не в ході підрахунку?

- Основні, навіть якщо і в ході підрахунку, це процедурні порушення.

Ви за свою роботу в комісіях з 1989 року стикалися з порушеннями, які могли вплинути на результат?

У принципі, так. У свій час і підміна урн була, і бюлетені вкидалися. У 1989 році, власне, був приклад. Тоді вже трошки були конкурентні вибори, коли по ряду округів було кілька кандидатів. У 1990 році на виборах у Верховну Раду там вже в повний зріст конкуренція була. Тоді голова комісії кожні 2 години дзвонив в райком і доповідав, яка явка.

Йому: "Скільки? 30 відсотків? Мало". Закінчувалося голосування. Наш голова Костянтин Павлович каже: "Так, закриваємося і сідаємо заповнювати бюлетені". Реально явка була високою, але не 99,7%. Реально було там 80-85%.

А в незалежний період були такі порушення?

Були, звичайно. Судова практика нам про це говорить. Були і факти видачі відкріпних посвідчень незаконних, були, вони і є, факти незаконного голосування, коли людині видають бюлетень, а вона не має на те права. Це трапляється, але це не те, що може серйозно вплинути на результат голосування. Такі грізні моменти вже в минулому. Зараз не той рівень інформованості, швидкості інші.

Хабарі пропонували?

Кому?

Вам.

Ні.

А членам комісії?

За що?

Вибори ж робляться в окружних виборчих комісіях.

Ви помиляєтесь. До початку голосування вибори вже зроблені. Комісія може вплинути, наприклад, визнаючи дійсний бюлетень недійсним, недійсний дійсним. Але це мізер, насправді. Все, що має трапитися, воно трапляється до початку голосування. Буває, звичайно. Ми в 2012 році бачили огидну історію в 132-му окрузі на Миколаївщині. Це був цілковитий бєспрєдєл і ганьба. П'ять округів, де реально було свавілля.

Я не виключаю, що у майбутньому таке може статися, але, у всякому разі, у 2014 році такого не було і сподіваюся, що ніколи більше.

Майбутні вибори будуть брудними?

Дивлячись, що ми маємо на увазі під словом "брудні". Вибори будуть конкурентні, без сумніву. А значить, будуть і гострі прийоми агітації і політтехнології. Це нормально. Якщо ж мається на увазі відповідність міжнародним стандартам, то президентські вибори, як правило, чисті. Там все зрозуміло. Один кандидат, інший кандидат. Штаби один за одним стежать і відловлюють "бліх", які можуть з'явитися. Але знову-таки, результат зроблений до дня голосування.

Президентська кампанія буде досить важка, але, впевнений, що вона буде чистою. І з точки зору зовнішніх оцінок, і з точки зору внутрішнього розуміння. Не виключаю і навіть впевнений, що будуть незадоволені, будуть позови, але об'єктивно, будуть чисті вибори. Тут є і питання зовнішньої легітимності, де не побешкетуєш сильно, і знову ж таки, це питання довіри до результату.

Парламентські – там зіткнення багатьох інтересів. І місцями можливі ексцеси. Але багато що буде залежати від результату президентських виборів. Якщо, скажімо так, суттєвих кадрових змін не відбудеться, то очікувати особливого бруду на парламентських виборах не варто.

Ну а місцеві вибори насправді - найчистіші вибори. Вони найближче до людей і "брудні" методи та технології сенсу не мають.