Новое суперминистерство в Украине: Почему необходимо ликвидировать ЦИК

Об особенностях организации избирательного процесса Depo.ua рассказал Александр Коновал – с 2010 года председатель, секретарь, юрист Харьковской областной избирательной комиссии, в 2012 году – член ОИК округа №176 с центром в городе Балаклея Харьковской области, в 2007 году – глава ОИК округа №174, член избирательных комиссий разного уровня, начиная с выборов народных депутатов СССР 1989 года, участник международных миссий наблюдения на выборах в Грузии, Литве, Нидерландах, Норвегии от мониторингово-аналитической группы CIFRA.

- Александр Николаевич, вы чаще всего работали в избиркомах, будучи представителем не властных политических сил. Как это влияло на выполнение ваших функций?

- Естественно, партийно-квотный принцип формирования накладывает отпечаток на работу комиссии в целом. Глубоко порочный, я вам скажу, принцип. Если со стороны власти держится дистанция, то от партийных штабов ты никуда не денешься. Они все, так или иначе, оказывают влияние, потому что ты делегирован туда от политической партии и эта политическая партия в любой момент может тебя отозвать без объяснения причин.

В проекте закона о выборах народных депутатов 2011 года была норма о том, что субъект предоставления кандидатуры не может отзывать членов комиссии, которых он предоставил. Это норма, которая была рекомендована и одобрена Венецианской комиссией. Но, к сожалению, в окончательной редакции закона эта норма была изменена на ровно противоположную и теперь партии имеют право неограниченного отзыва членов избирательных комиссий.

Я не скажу, что влияние политической силы на членов комиссии, это всегда негатив. Чаще - наоборот. Тем не менее, между требованием Закона о непредвзятости члена комиссии и требованием лояльности к политической силе есть очевидный конфликт.

- С учетом этого, какие выборы для вас были самыми сложными?

- Я в выборах участвовал с 1989 года, первые выборы были – это выборы народных депутатов СССР в апреле 1989 года. Поскольку это были мои первые выборы, они были самыми сложными. Все делалось так сказать "вручную". Уточняли списки избирателей участковые комиссии: ходили в паспортные столы, обходили квартиры, частные дома. Вручную писались протоколы, решения комиссии…

- А в независимой Украине, какие выборы вам запомнились как наиболее сложные с точки зрения влияния на комиссии того же партийного принципа?

- Я не могу сказать, что именно партийный принцип повлиял. Пожалуй, очень тяжелыми были выборы 2006 года.

- Когда полностью отказались от "мажоритарки"?

- И на общенациональном уровне, и на уровне местных советов была стопроцентная "пропорционалка". Одновременно проводились выборы в местные советы и в Верховную Раду.

- Что было сложного?

- Было сложно то, что, во-первых, несколько выборов разного уровня. Там, по-моему, было четыре, если говорить по городу Харькову. Это выборы в Верховную Раду, выборы в областной совет, выборы в городской совет, выборы в районные в городе советы. Это и так достаточно сложно, вдобавок, наложился партийно-квотный принцип формирования комиссий, пришло очень много новичков.

Сам партийный принцип привнес в работу много конфронтаций внутри комиссий, то есть масса скандалов, масса недопонимания взаимного. Подсчет в участковых комиссиях и установление результатов в территориальных длился очень долго. То есть двое-трое суток – это было нормально.

- Тогда какие выборы вы можете назвать самыми простыми, если так можно выразиться, курьезными?

- Самые спокойные выборы 1994 года – и президентские, и парламентские. Закон был простой и совсем небольшой, всего 52 статьи. Не было межпартийной конфронтации, комиссии формировались на других принципах. Центральная избирательная комиссия, по сути, была такой общественной структурой, которая создавалась за 120 дней до выборов. В нее входили представители местных советов, общественных организаций, ВУЗов, трудовых коллективов и так далее. Не было этого суперминистерства, которое есть сейчас. Тогда не было такого потока денег, бизнеса, который шел во власть. Он был, но это были какие-то незначительные проценты.

- Является ли сейчас достаточным финансирование избирательного процесса, особенно в части организации голосований и вознаграждения задействованных лиц?

- Кто же скажет, что у него достаточная зарплата? Нет, конечно! Нет, потому что рядовой член участковой избирательной комиссии получает 340 грн. Сейчас, конечно, будут пересматриваться эти нормы. Но, для сравнения, их коллеги в Литве получают 2 евро в час. Не говоря уже о более богатых странах.

Что касается другого, материально-технического обеспечения, я имею в виду помещения, мебель, оргтехника, канцтовары, транспорт, то, в общем, всегда справлялись. Значительную часть этого обеспечения предоставляют органы местного самоуправления, государственные администрации. Даже если где-то, в чем-то не хватало бюджетного финансирования, то они всегда помогали.

- Как вы считаете, существующая система избирательных комиссий позволяет эффективно, справедливо и точно устанавливать результаты выборов?

- Хороший вопрос. Я сформулировал бы его так: является ли эффективной существующая избирательная администрация, пользуется ли она доверием на сегодняшний день? Если говорить об организации и проведении выборов, основной миссии избирательной администрации, то она с ней справляется вполне. Но нельзя отрицать наличие серьезного и затяжного кризиса. И дело не только в ситуации с составом ЦИК. Мы имеем возможность это видеть от выборов к выборам. Происходят конфликты между комиссиями разного уровня, когда комиссии высшего уровня приходится вмешиваться в ситуации, которые возникают на месте. По 2015 году мы помним тот же Мариуполь, Кривой Рог, Харьков, Славянск.

Когда иностранные посольства вмешиваются в работу избирательных комиссий. Собственно говоря, мы все помним, как предыдущий посол Соединенных Штатов в "Твиттере" то одобрял, то осуждал некие решения избирательных комиссий. Я имею в виду, Джеффри Пайета. Человек, который чувствовал себя, фактически, наместником, который может вмешаться в любое решение любого органа власти или местного самоуправления и указать, как должно быть.

(Берет Закон о выборах). Что такое избирательная комиссия? Давайте зададимся вопросом. Так вот, согласно действующего законодательства, "виборчі комісії є спеціальними колегіальними органами, уповноваженими організовувати підготовку та проведення виборів". Органом чего? Бывают ли органы без организма? Тут есть "проклятая неопределенность".

Если раньше в законе о выборах президента указывалось, что это органы власти, то сейчас просто – "органы". Органы чего? По смыслу, да, это субъект властных полномочий, орган государственной исполнительной власти по набору тех полномочий, которыми комиссии наделяются. Но об этом не говорится. Если мы признаем комиссии органами исполнительной власти, то кем являются члены комиссии? Государственными служащими? Должны быть государственными служащими. А государственным служащим запрещено членство в избирательной комиссии. Круг замкнулся.

Что касается Центральной избирательной комиссии, это понятно. Это орган исполнительной власти. Хотя если мы говорим о ЦИК 1998 года, в 1997 году она была создана как постоянно действующий орган исполнительной государственной власти, и ЦИК нынешнюю, 2018 года, - это разные органы.

Этот орган создавался как комиссия для установления результатов голосования, не более того. Ну, и для арбитража в некоторых спорных ситуациях. Он первоначально таковым и был. Отсюда и способ его формирования. Фракции дают рекомендации, а президент подает те кандидатуры, которые считает нужным, в Верховную Раду и Рада утверждает состав Центральной избирательной комиссии. Для такого органа – это нормальный способ формирования.

Но за этих 20 лет усилиями, как нашей прогрессивной общественности, так и наших не менее прогрессивных законодателей и тех же амбассад, чью прогрессивность я не в силах описать словами, ЦИК превратилась в суперминистерство – в орган, наделенный не только исполнительными полномочиями. Он разъясняет, как применять законы, то есть он забирает на себя законодательную власть. Он решает, что законно, что незаконно, что есть полномочия судебной ветви власти. Таким образом, это не то, что должно было бы быть. Во многих европейских странах вообще нет центральных избирательных комиссий.

У нас же эта гиперцентрализация привела к очень негативным последствиям, в том числе и при формировании. Чем орган забирает на себя больше полномочий, тем более он интересен в плане того, чтобы взять его в свои руки. У нас тупик, будем говорить, кадровый кризис, который продолжается 4 года, потому что слишком много полномочий сосредоточено в руках этого органа, слишком много. То есть выходом здесь может быть только децентрализация.

- Что значит децентрализация в отношении ЦИК?

- В принципе везде, где есть нормально работающий институт выборов, центральная роль, главная миссия в организации выборов как раз лежит на органах местного самоуправления. Как таковые избирательные участки где-то есть, где-то избирательным участком считается то, что у нас называется округ. А избирательный участок, куда люди приходят голосовать, это polling station - пункты голосования. Там нет никакой избирательной комиссии. Кто оборудует избирательные участки? Муниципалитеты, конечно же. Там никаких средств на уровне участковой комиссии, не нужно нанимать технических работников. Муниципалитет полностью оборудует и подготавливает этот пункт для голосования. Задача людей, членов бюро – прийти, выдать бюллетени, проследить, чтоб был порядок, и затем посчитать, собрав бюллетени, отвезти их в муниципалитет или округ. Т.е. участковая избирательная комиссия, как бы она не именовалась, должна быть органом самоорганизации избирателей, без каких-либо властных полномочий.

И во времена независимости до 2010 года, и до независимости те же территориальные комиссии по местным выборам формировал местный совет. Это совершенно логично. По сути своей, территориальные комиссии и есть органами местного самоуправления. Теперь эту функцию забрала ЦИК, сосредоточив еще одно полномочие, совершенно нехарактерное ни для одного органа администрирующего выборы.

В общем, если одной фразой, то ответ на ваш вопрос будет таким: децентрализация для ЦИК означает ее ликвидацию.

- Как вы относитесь к электронному голосованию?

- Я энтузиаст и партизан автоматизации избирательных процедур. Но. Тут есть тонкая грань. Доверие к институтам государственной власти у нас в значительной степени подорвано. И не только к институтам государственным, вообще ко всем институтам. У нас не доверяют партиям. При том уровне, с которым доверяют партиям, вообще становится бессмысленной пропорциональная избирательная система. Кого мы тогда избираем, если человек пришел, проголосовал, а на следующий день говорит: "Я не доверяю"? Не доверяем партиям, не доверяем общественным организациям, Кабинету министров, Верховной Раде. Не доверяем всем. Более-менее нормальный уровень доверия имеют местные органы власти и традиционно церковь и армия.

В такой ситуации подорвать доверие к институту выборов – очень опасная вещь. Здесь нужно, внедряя технологические новшества, пройти по этому лезвию бритвы так, чтобы не навредить, не качнуть в сторону полного недоверия. Ибо если нет доверия к институту выборов, тогда все это бессмысленно – и электронное голосование, и бюллетени, и все эти комиссии, партии, выдвижения.

Внедрять новые технологии безусловно нужно. Но я бы все-таки предпочел начать не с голосования, а, к примеру, с автоматизации процедуры регистрации кандидатов, с мероприятий, которые условно "приблизили" бы урну к избирателю.

- Недоверие в основном связано с нарушениями на выборах. Когда в ходе избирательного процесса происходят самые значительные нарушения, которые влияют на результаты выборов?

- Я не скажу, что это только из-за криков "нарушения", "страшные манипуляции", "махинации". Сейчас мы наблюдаем всемирный феномен - недоверие к электронным средствам голосования и откат к традиционным: бумага и карандаш. У нас же еще накладывается целенаправленная пропаганда, которая велась последние лет 15 точно, когда что бы не происходило, как бы не происходило - выскакивает активист с криком "страшные махинации, фальсификации и манипуляции", даже не вникая в суть дела. Если людям систематически вдалбливать, что "зачем голосовать, они там посчитают, как им надо", то, естественно, у человека возникает недоверие к выборам, как институту.

- То есть вы хотите сказать, что нарушений в ходе избирательного процесса нет?

- Нарушения есть, конечно.

- Когда они происходят?

- Да на любом этапе избирательного процесса случаются. И при подготовке, и при голосовании и при подсчете. Чаще всего нарушения происходят процедурные. Чтоб было понятно, наш закон о выборах народных депутатов возьмем, к примеру, 1993 года, он насчитывал 52 статьи. То была тонюсенькая книжечка. Сейчас вот закон о местных выборах (показывает книгу примерно на 150 страниц) в два раза больше, 101 статья. В тело закона внедрено великое множество вещей, которые в законе не должны быть. Процедуры усложнены и прописаны, зачастую, так, как будто с умыслом запутать, поставить человека в тупик.

Кроме того, если мы говорим о Харьковской области, это, по памяти, 1681 избирательная комиссия, из них только 610 – это Харьков. А сельские комиссии, это своя специфика… А Статья 77 "Организация и порядок голосования" насчитывает 18 частей, это 4 страницы, плюс еще 3 страницы – это голосование по месту пребывания. Человека умышленно загоняют в ситуацию, когда он что-либо, но нарушит. А дальше выскакивает активист…

- То есть основные нарушения происходят не в ходе подсчета?

- Основные, даже если и в ходе подсчета, это нарушения процедурные.

- Вы за свою работу в комиссиях с 1989 года сталкивались с нарушениями, которые могли повлиять на результат?

- В принципе, да. В свое время и подмена урн была, и бюллетени вбрасывались. В 1989 году, собственно, был пример. Тогда уже немножко были конкурентные выборы, когда по ряду округов было несколько кандидатов. В 1990 году на выборах в Верховную Раду там уже в полный рост конкуренция была. Тогда председатель комиссии каждые 2 часа звонил в райком и докладывал, какая явка.

Ему: "Сколько? 30 процентов? Мало". Заканчивалось голосование. Наш председатель Константин Павлович говорит: "Так, закрываемся и садимся заполнять бюллетени". Реально явка была высокой, но не 99,7%. Реально было там 80-85%.

- А в независимый период были такие нарушения?

- Были, конечно. Судебная практика нам об этом говорит. Были и факты выдачи открепительных удостоверений незаконных, были, они и есть, факты незаконного голосования, когда человеку выдают бюллетень, а он не имеет на то права. Это случается, но это не то, что всерьез может повлиять на исход голосования. Такие беспредельные моменты уже в прошлом. Сейчас не тот уровень информированности, скорости другие.

- Взятки предлагали?

- Кому?

- Вам.

- Нет.

- А членам комиссии?

- За что?

- Выборы ж делаются в окружных избирательных комиссиях.

- Вы ошибаетесь. К началу голосования выборы уже сделаны. Комиссия повлиять может, к примеру, признавая действительный бюллетень недействительным, недействительный действительным. Но это мизер, на самом деле. Все, что должно случиться, оно случается до начала голосования. Бывает, конечно. Мы в 2012 году видели отвратительную историю в 132-м округе на Николаевщине. Это был полнейший беспредел и позор. Пять округов, где реально был беспредел.

Я не исключаю, что в будущем такое может случиться, но, во всяком случае, в 2014 году такого не было и надеюсь, что никогда больше.

- Будущие выборы будут грязными?

- Смотря, что мы имеем ввиду под словом "грязные". Выборы будут конкурентные, без сомнения. А значит, будут и острые приемы агитации и политтехнологии. Это нормально. Если же имеется ввиду соответствие международным стандартам, то президентские выборы, как правило, чистые. Там все понятно. Один кандидат, другой кандидат. Штабы друг за другом следят и отлавливают "блох", которые где-то могут появиться. Но опять-таки, результат сделан до дня голосования.

Президентская кампания будет достаточно тяжелая, но, уверен, что она будет чистая. И с точки зрения внешних оценок, и с точки зрения внутреннего понимания. Не исключаю и даже уверен, что будут недовольные, будут иски, но объективно, будут чистые выборы. Тут есть и вопрос внешней легитимности, где не расшалишься сильно, и опять же, это вопрос доверия к результату.

Парламентские – там столкновение многих интересов. И местами возможны эксцессы. Но многое будет зависеть от результата президентских выборов. Если, скажем так, существенных кадровых перемен не произойдет, то ожидать особой грязи на парламентских выборах не стоит.

Ну а местные выборы на самом деле самые чистые выборы. Они ближе всего к людям и "грязные" методы и технологии смысла не имеют.